「股票证券网址大全」中国养老保险制度改革的矛盾及对策

股票资讯  2021-04-15 11:13:59

自1991年国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》以来,我国城镇职工养老保险发展迅速。截至2020年底,参与者总数已达4.56亿人,基金支出5.11万亿元,约占GDP的5%。与此同时,这一制度面临的矛盾日益突出,迫切需要理清思路,明确目标,为进一步改革铺平道路。中国金融出版社最近出版的《养老金改革的分析框架与路径选择》一书,汇集了前央行行长、中国金融协会会长周小川先生,对中国养老金改革进行了系统的思考和建议,包括从战略优势地位提出的改革建议、艰辛的经济分析和对中国实践的详细介绍,对了解中国养老金改革的历史、现实和未来很有帮助。

早在20世纪80年代末,周小川先生就开始研究养老金制度,是这一领域最早的研究者之一。他介绍了新加坡和智利的改革经验,然后从经济学的角度对中国的社会保障制度进行了深入的分析。从这本书可以看出我国城镇职工养老保险制度改革面临的八大矛盾,以及可能的解决办法。

养老保险制度改革的收益与成本

所有国家都需要改革养老保险制度,这是由大多数国家采用的现收现付制度决定的。现收现付制是一种待遇决定型(DB)制度,以劳动人口的贡献支持退休人口,而退休待遇保持相对稳定。这一制度面临的巨大挑战是人口老龄化,全世界老年人的抚养比(领取者/缴费者人数)都在上升,这使得这一制度在财政上难以维持。改革方案有两种,一种是参数改革,即提高缴费水平或降低待遇水平。另一种改革是制度变迁,即改为缴费决定(DC)制度,强调福利与缴费的联系,每个人的退休福利主要由他一生积累的养老金账户收入决定。自1981年以来,近40个国家经历了这种体制变革,主要是拉丁美洲和东欧的发展中国家。周小川先生的主张是机构改革,可以从根本上寻求制度本身的财务平衡,保证制度的可持续性。

然而,机构改革的代价是不可避免的。如果劳动人口的支付只是为他们未来的养老金积累资金,即采用DC制度建立个人账户,那么需要额外的资金来支付在现收现付制度中积累了权益的中老年人的养老金待遇,即改革带来的所谓隐性债务。1997年,世界银行估计,1994年中国养老金改革的隐性债务约为GDP的46%~69%。这是基于当时养老保险覆盖面比较低,现在的数字肯定要高很多。

面对这个矛盾,周小川先生给出了四种可能的解决方案。一是采用现收现付和个人账户相结合的模式。劳动人口缴费部分进入统筹账户,用于支付现退休人员部分养老金,部分进入个人账户积累资金。这也是目前国内实行的统一账户组合模式;二是转移国有资本,填补DB向DC过渡带来的资金缺口,也有提高国有资本管理效率的好处;三是建立名义上的中老年人个人账户,个人账户跑空以减少资金需求;第四,通过参数化改革,比如推迟退休年龄等。,要适当减少隐性债务。

做个人账户和投资风险

这本书的一个核心点是做好个人账户,提高养老保险基金积累的透明度,增强参保人对养老保险制度的信心,从而增强制度的激励效果。做个人账户就是管理账户,维护和增加账户的价值。如何控制投资风险是一大挑战。这本书论证了这一重点,指出“投资涉及几个方面:一是要计算和承担投资风险;第二,必须追求更高的投资回报;第三,要根据投资者的偏好形成不同的投资组合;第四,有必要相应地管理不同的投资并获得回报。”

关于投资收益与风险的权衡,周小川先生提出了一个值得深入探讨和尝试的思想。在判断投资风险时,要考虑未来长期经济前景和金融市场的不确定性;在投资渠道方面,是否允许养老金进行全球投资是一个重要的选择;在投资模式的选择上,各种投资供给的组合是降低风险的重要渠道;在管理成本方面,促进养老基金管理公司之间的适当竞争是提高效率、降低管理成本的有效途径。

扩大个人账户和养老保险的再分配功能

个人账户制度与待遇和支付密切相关,主要是他一生不同时期的个人收入分配,不具备人与人之间再分配的功能,而现收现付养老保险可以进行这样的再分配。因此,扩大个人账户可能对低收入群体不利,偏离养老保险减少贫困和促进社会公平的目标。

调和这一矛盾取决于适当的制度设计和财务能力。本书在一章中论述了多支柱模式,尤其是世界银行提出的“五大支柱”模式,在实践中没有得到足够的重视。具体来说:支柱0,即提供基本保障的公共养老保险;支柱1,以收入为基础强制缴费的公共养老保险;支柱2,强制性私人养老保险;支柱3,自愿出资的私人担保;支柱4,其他私人担保。其中支柱0的资金来源于公共财政,具有很强的收入再分配性,而支柱1的资金主要来源于强制缴费,具有DB的性质。支柱0和支柱1共同可以实现减少老年人贫困的目标。目前国内统一账户的组合,统筹部分实际对应的是世界银行提出的支柱1,个人账户部分对应的是支柱2。未来能否建立支柱0,很大程度上取决于财务能力。

此外,关于养老保险制度发挥再分配作用的程度,各国有不同的做法。英国、加拿大和美国的公共养老金具有很强的代际再分配,这表明低收入群体的养老金替代率(养老金福利与退休前工资的比率)明显高于高收入群体。在德国、法国等国家,养老金的代际再分配很小。在中国,收入再分配的工具可以主要是低保等社会救助制度。

均衡区域负担与地方政府激励机制

中国养老保险制度在风险分担方面必须处理的另一个问题是地区间的不平衡发展。为平衡各地区养老基金负担,国务院于2018年7月决定建立养老基金中央调剂制度。中央调节基金由各省养老保险基金中的资金组成,按照各省职工平均工资的90%和在职参保人数计算。各省中央调节资金比例从3%开始,2019年进一步提高到3.5%。当年筹集的资金全部按照人均配额分配办法分配给地方政府,同时保持现行中央财政补贴政策不变。

中央调节基金缓解了各省之间养老保险基金的不平衡,但也带来了新的问题。正如周小川先生所指出的,“从经济模式的角度来看,养老金制度改革属于‘目标函数不同的多方博弈’问题”。中央调节基金制度可能会对地方政府社会保障缴款的征收产生负面激励,也可能会产生反向再分配,这可能会增加中央政府的压力。因此,调节基金制度无法避免基本养老保险制度面临的长期风险,包括人口老龄化带来的系统性风险和基本养老保险制度设计不合理带来的政策风险。

财政补贴与财政能力

在城镇职工基本养老保险基金中,各级政府的财政补贴约占总收入的15%。如果从养老保险基金收入中扣除财政补贴,很多省份的养老保险基金将入不敷出。1998年至2019年,中央政府对企业职工基本养老保险基金的补贴累计超过4万亿元。近年来,中央政府不断增加对基本养老保险基金的补贴,重点是基金收支矛盾较为突出的中西部地区和老工业基地。

然而,我国利用公共财政补贴解决养老金缺口的空间一直非常有限。自2015年实施减税、减费政策以来,中央和地方财政收入增速迅速放缓,财政赤字规模增大。加上新冠肺炎疫情对经济的负面影响,不仅减少了财政收入,还增加了刺激经济的财政支出。随着人口老龄化的深入,对医疗、护理、养老等公共服务的需求也在不断增加。这一现实进一步说明了养老保险制度改革的紧迫性,实施一项财政上更加可持续的改革计划势在必行。

养老基金余额与企业生产率

为了促进养老保险基金的平衡,提高缴费率和推迟退休年龄是各国的共同措施。但是,这样的措施不利于企业的生存和发展,也可能对劳动生产率产生不利影响。关于社保缴费负担,早在2000年,周小川先生就预言社保会加重企业负担,影响企业经营。他对此有精辟的解释。“在企业看来,养老金缴款不是对工人的‘有效劳动报酬’,而是‘额外成本’,不能提高员工的劳动积极性。工人也认为这不是对他劳动贡献的奖励。”。自2019年5月起,中国将养老保险单位缴费率从20%降至16%,并降低了社会保障缴费基数,旨在减轻企业负担,增强企业活力。

推迟退休年龄增加了缴费年限,缩短了养老年限,对资金平衡起到了显著作用。但是,我们也需要看到推迟退休年龄带来的问题,比如老年员工的劳动生产率较低,以及对劳动生产率较高的年轻员工可能产生的影响。所以参数改革的空间确实有限,要准确把握改革的时机。经济增长放缓时期参数改革的负面影响可能比较大。

养老保险改革与经济增长

正如周小川先生所指出的,“社会保障制度和各种规划安排将对总储蓄即积累的形成起到非常重要的作用”,养老金改革不仅要考虑制度本身的财政平衡、公平和效率,还要有一个动态的发展愿景,看到养老金改革与经济增长的密切关系。养老金改革对经济增长的影响主要体现在对储蓄率和劳动力供给的影响上,其中改革对储蓄率的影响对中国更为重要。

现收现付养老保险会挤出家庭储蓄。在储蓄率长期处于低水平的美国,一些经济学家支持彻底改革养老金制度。其中一个重要原因是它可以提高储蓄率,从而有助于经济增长。但是,中国的家庭储蓄率一直比较高,更关键的问题是如何有效地将储蓄转化为投资,提高投资收益。

那么中国的养老保险改革也能促进经济增长吗?周小川先生提出了思考这个问题的分析框架。一个国家有最合适的储蓄率。低储蓄率不利于投资和经济增长,但高储蓄率也有负面影响。一是影响消费行业的生产和发展;第二,投资的大幅增加将导致资本货物供应不足,导致投资收益下降。

基本养老保险水平与多支柱体系发展

中国已经建立了三支柱养老保险体系,建立全面、基本、多层次、可持续的社会保障体系是我们一贯的政策目标。国家在发展基本养老保险的同时,以税收优惠政策鼓励企业和个人参加第二、三支柱养老保险。目的是通过多种渠道满足更高的养老保障需求,在基本养老保险中发挥补充作用。周小川先生在书中强调,商业养老保险的发展是对DC制度的重要补充。由于DC体系缺乏再分配功能,商业养老保险的风险分担功能,如长寿风险分担就显得尤为重要。

然而,现实中,我国多支柱养老保险制度的发展非常不平衡。第一支柱即强制缴费的基本养老保险制度的收入和参保人数增长较快,但第二支柱的企业年金和职业年金以及第三支柱的税收递延商业养老保险发展滞后。截至2019年底,只有0.5%的企业提供企业年金,主要集中在电力、电信、石油、航天等行业,企业年金的参保人数仅为基本养老保险参保人数的5.6%。企业年金难以发展的一个重要原因是,基本养老保险的缴费已经被企业压垮,广大中小企业负担不起企业年金的缴费负担。

只有降低基本养老保险缴费水平,才能为多支柱养老保险制度的发展提供空间,这是养老保险改革争论中难得的共识。未来,中国进一步降低养老保险缴费率是必要的,也是可行的。


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